【摘要】不断提高农村公共产品的供给水平，让广大农民和城市居民一样能够平等地享受经济和社会发展的成果，是建设社会主义新农村的重大任务之一。当前农村公共产品的需求正呈现一种加快发展的趋势。要坚持城乡统筹发展的政策取向，向城乡提供均衡的公共产品和公共服务；要加强农村民主法制建设，建立农村公共产品需求的民主表达机制；加强对支农资金的管理和监督，提高公共资源的使用效益；实行农村公共产品供给主体的创新，实现农村公共产品的有效供给。
【关键词】社会主义新农村 公共产品 有效供给
党的十六届五中全会明确提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。建设社会主义新农村提出的原因是多方面的，其中，城乡差距拉大加剧之势是最为深刻的国内背景。
城乡差距突出表现在两个方面： 一方面是城乡居民之间的收入差距；另一方面是城乡居民享受公共产品上的差距，这方面的差距甚至超过了在收入方面的差距。因此，不断提高农村公共产品的供给水平，让广大农民和城市居民一样能够平等地享受经济和社会发展的成果，是建设社会主义新农村的重大任务之一。
农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，是指用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的产品。根据公共产品的性质而言，农村公共产品可分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性与非排他性，即指完全意义上的公共产品，如农村环境保护、农业基础科学研究、全国性大江大河治理等。准公共产品性质上介于纯公共产品与私人产品之间，具有效益上的外溢性和消费过程中一定程度的排他性与竞争性等方面的特征，如农业科技教育、农村基础设施、农村电力等。根据公共财政理论，农村公共产品的供给作为地方政府活动的重要组成部分，将成为我国公共财政的重要内容。
一、农村公共产品的需求趋势
农村公共产品的供给是由农村公共产品的需求引起的。当前我国农村公共产品的需求正呈现一种加快发展的趋势。
（一）农村社会生产力的不断发展必然要求增加农村公共产品的供给
从上个世纪80年代初开始，“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营”为中心的农业政策大大地调动了农民的积极性，使我国农村的经济总量得到了极大的发展，农民生活水平得到了极大的提高。现代化农业科学技术的广泛应用，有力地推动了农业生产力的迅速提高。要保证农村社会生产力的持续发展，必然对农村公共产品供给的数量和质量提出新的更高的要求。
（二）农村战略性的结构调整，要求政府扩大对农村公共产品的供给范围
我国目前的农村结构调整主要是要适应市场对农产品优质化和多样化的需求，提高农业和农村的整体素质和效益，增加农民的收入。从经济结构调整的目标和任务来看，加强以下农村公共产品的提供尤为重要：加强以农村道路、电网、水利、通信、广播电视等为重点的农村公共设施建设；加强农村市场体系建设；推进农业科技进步；扶持农业产业化经营；加快小城镇建设。
另外，在农村经济结构进行战略性调整的同时，农村基层组织建设、民主法制建设与精神文明建设的加强，也是一项战略性的任务。为此，农村政权建设、科技、文化、教育、卫生、计划生育等，均属必须大力推进和加强的公共产品。
（三）国际经济一体化要求加大对农村公共产品的投入，提高我国农产品在国际上的竞争力
据中国农业科学院农业政策中心对中国、美国、加拿大三国主要农产品的价格比较得出了结论，我国的小麦、玉米、大豆、油菜四种主要农产品生产成本均高于主要的国际竞争者。成本高的一个主要原因是中国的农产品的活劳动成本较高，完全抵消了美、加两国较高的机械成本。这表明中国农产品生产的活劳动优势正在失去。这在一定程度上也表明，我国农村公共产品供给水平与国外发达国家的差距较大。因此，大幅度、有效地增加对农村公共产品的供给，成为我国农村、农民和农业发展的迫切要求。
二、农村公共产品供给现状
（一）城乡二元公共产品供给体制，造成了农村公共产品供给数量严重不足
我国在建国之初推行的优先发展重工业的战略，形成了城乡分割的二元制经济结构，政府用非经济手段提取农业剩余来发展工业和城市经济建设，在公共产品提供方面也因此采取了资金的城市倾向，发展城市公共事业国家巨额投资，而农村公共产品投入却要农民自己解决。改革后，国家对此虽然有所调整，但未从根本上解决问题。从国家财政的支农支出来看，虽然绝对数字连年增加，但从相对量来看，比重却一直在下降。非均衡的二元公共产品供给制度的安排，必然导致农村公共产品供给的严重不足，农村基础设施的瓶颈和病残，极大地制约了我国农业的可持续发展。
（二）行政命令式供给决策机制，造成了农村公共产品的供给结构失衡
农民对公共产品的需要，是根据当地的资源状况，以对自己从事的生产、生活有利为条件，而我国现行的农村公共产品的供给决策是自上而下进行的，是以指令的形式下达的，而没有区别不同地区、不同条件、不同发展水平，千篇一律、统一要求。这与农民的真正需求产生脱节，使供给偏离需求，结构失衡。由于一些地方政府受绩效边际效应的影响，热衷于一些见效快的短期项目、形象工程，对于与农民生产生活息息相关的工程，如农业科技推广和应用、信息工程、饮水工程等，则缺乏实施的力度。这种供给决策机制，导致了农村公共产品供给不能反映农民的需求，造成了结构失调。
（三）监督不足造成了农村公共资源的使用效益低下
在我国公共财政中有预算内资金与预算外资金之分，不论是预算内还是预算外资金都存在着监督不足的问题。监督不足的结果是公共资源使用效率低下。
主要表现在以下方面：一是部分农村公共资源用于维持公共产品生产机构的运转，用于人头费开支。目前，多数地方乡镇级行政事业机构急剧膨胀，严重超编，制度内财力不足；二是部分农村公共资源被挥霍浪费、贪污挪用；三是部分农村公共资源用于与农民无关的事项。
三、农村公共产品有效供给的对策思考
（一）坚持城乡统筹发展的政策取向，改变重城市轻农村的支出政策，向城乡提供均衡的公共产品和公共服务
要加快我国农村经济和社会的发展，真正减轻农民负担，必须改变目前非均衡的二元公共产品供给制度，调整公共支出政策，加大对农村和农业资本的投入力度。2006年中央一号文件指出，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。顺应经济社会发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，坚持“多予少取放活”的方针，重点在“多予”上下功夫。
调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。
要调整财政支农结构，根据公共产品的纯度，决定财政投入的比重，为广大农民提供充足的公共产品。要解决好农村公共产品的供给结构问题。在当前要侧重于生产性公共产品的供给，特别是农村基础设施的完善；在农村“硬件”建设达到一定阶段后，政府应当在科教兴农、农业信息网络的建设和农业保护等方面加强对农村的投入。
近年来，文登市不断加大对农村基础设施建设的投入，先后实施了40多项重点工程，实现了村村通油路、通客车；为530多个村通上了自来水，受益群众31万人；对农村电网全部进行改造，实现了城乡居民同网同价；新建改建农村中小学校舍10万平方米，新上学生班车110多辆，改善了农村办学条件；改造农村中低产田6万亩，发展节水灌溉36万亩，实施土地整理3万亩，进一步提高了农业综合生产能力；新建60处农村中心卫生室，形成覆盖农村的卫生服务网络，新型农村合作医疗参合率达到了95.7%，有效缓解了群众因病致贫的问题；建立了失地农民养老保险制度，建起了社会福利中心和17处敬老院，对农村低保对象和五保户全部实行应保尽保，保证了农民老有所养。
（二）加强农村民主法制建设，建立农村公共产品需求的民主表达机制
要改变农村公共产品供求结构失衡状况，首先应该在建立完善的村民委员会和乡镇人民代表大会制度的基础上，建立农村公共产品需求表达的决策和监督机制，使农民能通过直接或间接的渠道，充分表达自己对承担的公共产品成本的意见，使一个村或一个乡范围内多数的需求意愿得以体现，实现农村公共产品供给决策机制的“自上而下”向“自下而上”的转移。其次，大力加强农村民主法制建设，培育农民的现代公民意识和民主法制意识，引导他们积极地参与有关的决策活动和对公共事务的监督管理活动，不断提高农村公共分配和集体经济组织收支的公开性和透明性。再次，大力加强镇政府、村民委员会等农村基层组织建设，要把选举权真正交给广大农民，由农民自己选举出能真正代表农民利益，对农民负责的领导人。文登市大力加强农村“两委”班子建设，深入开展“三级联创”活动，对农村干部实行任期目标管理责任制和星级考核管理，全市85%的镇和74%的村达到了“五个好”的标准。结合农村“两委”换届选举，把“双高双强”型人才选进村级班子，优化农村班子结构。目前，全市“双高双强”型村班子比例已达到64%，农村党支部书记、村委主任“一人兼”和“两委”成员交叉任职率分别达到99.8%和98.6%。进一步转变镇级政府职能，在全省率先建立了镇级便民服务中心，把涉农站所集中到一起，一个窗口对外、一条龙服务。
（三）加强对支农资金的管理和监督，提高公共资源的使用效益
由于我国目前没有一部可行的农业投资法来监督和规范政府的农业投资行为，加之监督、保障机制不完善，使得支农资金的运行效率和使用效益较低的问题日渐突出。因此，各级财政应对支农资金实行全方位、全过程的科学管理和监督。
一是要建立农业专项资金绩效评价指标体系和考核机制。发挥内部审计、会计的职能作用，实行重点抽查，财务自查与财政、审计检查相结合，在项目建设中实行监督制度和资金使用制度。
二是要积极引入社会监督机制，努力提高专项资金的使用效益。实行村务公开、政务公开、定期向群众公布收支情况的措施，增加公共资源使用的透明度；积极发挥各级人民代表大会的监督、检查作用，确保公共资源合理使用。
文登市于2005年成立了镇级审计所，加强对农村集体资产和农村财务的监督管理，提高了农村管理的规范化、制度化水平。实行了农村财务会计委托代理制度，由镇会计服务中心负责代理村级的会计核算和资金结算，村里只设一名报账员，500元以上的开支必须经民主理财小组讨论通过，报镇会计服务中心审核，所有财务开支一月一公开，提高了农村财务管理的透明度。
（四）实行农村公共产品供给主体的创新
各级政府是提供农村公共产品的主体，但决不意味着只有政府才能提供，农民和其他社会成员也应该可以进行生产和提供农村公共产品。根据公共财政理论以及大部分农村公共产品所具有的准公共产品性质，可以采用政府和市场（私人）混合提供的方式，以改变当前农村公共产品供给渠道单一，供给严重不足的状况。
应实行农村公共产品供给机制的创新，积极探索采取公办民助、民办公助、公退民进等创新形式，在明晰产权关系并保障农民对农村公共产品享用权的基础上，采取各种优惠政策积极引导农民和其他社会成员进入农村公共产品的生产领域，本着“谁受益，谁负担”和量入为出的原则，充分调动他们生产和供给公共产品的积极性。另外，鉴于我国目前财政普遍吃紧与金融较为宽松的状况，需要进一步研究如何充分发挥金融在公共产品供给上的作用，扩大农村公共产品的供给渠道。
文登市积极探索市场化投入机制，针对新农村建设项目的不同性质和特点，探索多种市场化运作方式，加快农村基础设施建设。在农村自来水建设上，采取BOT方式，实现了投入市场化、管理企业化；在旧村改造上，把项目开发与新居建设捆绑招商，引进资金2亿多元；在绿化投入上，实行绿化事业产业化，吸引各类资金投资绿化产业，每年植树600多万株。按照政府主导、农民主体、社会参与的思路，充分调动社会各方面的积极性，充分发挥农民的主体地位作用，通过补助资金、补助原材料、免费技术指导等形式，鼓励和引导农民对直接受益的公益设施建设投工投劳。同时，加大金融支持的力度，近几年来累计发放“三农”贷款30多亿元，为新农村建设注入了活力。
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