一、几点观察
自给自足的乡镇财政本来就不存在
近代以前，中国从来没有建立过乡一级财政。民国时期虽然颁布了《乡镇自治施行法》，但乡级财政依旧付诸阙如。新中国成立之初，曾在五十年代前半期筹建乡级财政，不过，那时乡级政府根本没有多少自筹收入，构不成一级完备的财政。在1958～1983年的25年间，政社合一的公社倒有点像一级财政，因为它可以在相当程度上用提取本地“剩余”的方式来为本地居民提供公共物品。取消人民公社后，由于乡镇政府不再能直接提取“经济剩余”来形成财政收入，重建后的乡镇财政一直地位尴尬，因为它缺乏牢固的税制基础。
乡镇财政的法律地位
一方面《预算法》规定“国家实行一级政府一级预算”，要求建立乡镇预算。另一方面，它又网开一面，允许“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”。既然法律没有明确规定乡镇财政特有的税收来源和支出责任，各地便出现“八仙过海、各显神通”的局面。
乡镇财政不健全的原因
为什么不在法律上明确规定乡镇财政的税收来源和支出责任呢？这就涉及到超大型发展中国家所面临的特殊麻烦。由于面积大、人口多，中国的政府架构有五级之多，比世界上任何其它国家的都要复杂。要为每一级政府都确定稳定的税基，实在是难上加难。
由于各地经济发展水平千差万别，不管把哪些税种规定为乡镇财政的税源，恐怕都不合适。税种少了，落后地区的乡镇税基太薄，入不敷出；税种多了，发达地区的乡镇税基太厚，可能抽空其它级别财政的收入。可以这么说，乡镇财政在制度上之所以一直健全不起来是因为它在目前的格局下根本不可能健全。
前些年遭人诟病的农民负担问题只是现象，问题的症结在于中西部地区的乡镇财政收不抵支
把农民负担问题简化为干部作风问题，既不符合实际情况，也对广大一线干部不公平。从逻辑上说，如果基层干部是加重农民负担的“罪魁祸首”，那么“三乱”（乱集资、乱收费和乱摊派）现象的分布在空间上应该是随机的，不会呈现地域特征。现实中的农民负担带有明显的地域特征：中部最重、西部次之，东部最轻。东部经济那么发达（因而工商税充裕），西部能得到较多中央转移支付，中部乡镇财政的制度内收入难以应付上级交办的各项事务，不“另辟蹊径”向农民收费，便难以为继。由于没有（也无法）设定能够支撑中西部乡镇财政的主要税源，转移支付规模又太小，税外收费便成为这些地方乡镇财政的主要特征。
除了空间上的证据外，这个判断也有时间上的证据。为什么1993年以后几年农民负担急遽上升？在这些年里，一般税费并没有什么太大的变化，增长最快的是与教育有关的支出，中部省份尤其如此。这是因为此时中央政府正在把普及九年义务教育作为一项政治任务往下压。
义务教育是一种受益范围超越单个地方行政区域的公共产品，支出责任理应由各级财政共同负担。但1994年财政体制实行分税制改革后，支出责任下移到县以下政府。据国务院发展研究中心一份调研材料显示，1999年，我国义务教育的投入结构是乡镇78%，县级9%，省地市11%，中央2%。在英文里，这叫 “unfunded mandate”，中文就更直白，叫作“中央请客、农民掏钱”。
农村的债务主要是是兴建公益事业时形成的，也是乡镇财政收不抵支的结果
基层干部大吃大喝、铺张浪费是造成一些乡村负债累累的原因之一，但不是农村债务形成的主要原因。调查显示，乡镇债务主要不是消费型债务，而是发展型债务，用途是修路、修水利、建校舍、义务教育达标、农田基本建设、发展乡镇企业、从事经济开发项目等。如果说向农民摊派是强迫农民自费购买公共服务的话，那么借债则是用透支的方式来提供公共服务。说到底，原因还是中西部农村缺乏提供最基本公共产品的必要资金。
农村税费改革和取消农业税之后乡村两级机构能维持基本运转
费税改革和免除农业税大大削减了乡镇政府的收入，为什么农村基层政权还能维持基本运转呢？这不是因为乡镇财政获得了稳定的税收来源，而是因为乡镇政府的一部分支出责任转移给了县级财政，包括公安、工商、税务、卫生、国土等驻乡/镇机构工作人员的工资和办公经费，以及中小学教师的工资。
尤其是将原先由乡镇财政负担的中小学教师工资统一改由县财政统一发放，对改善乡镇财政状况贡献最大。从2001年下半年开始，中央政府开始推行“以县为主”的农村教育管理体制。到2003年中，全国几乎所有县、市、区都已将中小学教职工的人事管理权限和工资支出责任上收到县。
这里得到的启示是，解决乡镇财政的困难，不应仅仅在税收上作文章，重新划分各级政府支出责任也是一条思路。
乡镇财政根基依然十分脆弱
现在中西部地区乡镇财政只是在狭义财政收支平衡意义上维持基本运转，解决的只是“吃饭”问题，仅此而已。在有些地方，恐怕“吃饭”问题也没有完全解决。即使我们不要求用财政手段缩小城乡和地区间的收入差距，至少国家财政应该保证任何地方的居民都能享受大致平等的基本公共服务（如九年义务教育、基本医疗保障、道路、水电等），否则就谈不上平等的公民权。一旦要求提供在城市看似必不可少的基本公共服务，乡镇财政便会窘境毕露，不可能“正常运转”。
二、县级财政也十分脆弱
现在乡镇财政之所以能够在狭义财政收支平衡意义上维持运转，是因为它把以前承担的部分责任转移给了县级财政。问题是，县级财政本身十分脆弱，1995年，全国2159个县级财政中有赤字的仅为132个，占6.1%，绝大部分都能实现财政平衡，有的还略有赢余。1999年，在全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东5省、直辖市没有赤字县外，其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。2002年，我国2860个县级区划，减去市辖区，有2030个县域单位。在这些县域单位中，共有赤字县706个，财政补贴县914个，两者合计1620个，占总数的近八成。
此外，还有一些县虽然账面上没有赤字，却存在着巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。有人形象地说，全国多数县的财政既是“吃饭财政”，又是“讨饭财政”（向上级），甚至极少数已经成了“抢饭财政”（向农民）。
把乡镇财政以前碰到的问题转移到县级财政，是否会造成县级财政的破产呢？
为什么县级财政拮据不堪？
1994年实行的分税制只触及到中央与省级政府之间的财政关系，各省自行处理内部各级政府之间的关系。大多数省选择实行“市管”体制，只有浙江坚持省政府直接与县政府打交道，避开地级市这个中间层。在我国的政治体制下，财权与事权是自上而下地分配的。因此，很容易形成这样一种局面：财权逐级向上集中，事权逐级向下分解。“市管县”的格局很容易造成县级财政的巨大缺口。形成鲜明对照的是，浙江的县级财政却能保持一支独秀。
解决县级财政困难的努力
针对县乡财政困难，2005年中央财政下达了《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，从完善体制、创新机制、加强管理等方面提出了缓解县乡财政困难的综合性措施，争取用三年左右的时间，使县乡财政困难状况得到较大缓解。
作为缓解县乡财政困难的核心措施，中央财政在2005年安排150亿元资金，建立“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制，旨在进一步缓解县乡财政困难。即对财政困难县政府增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县按照粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积等因素和各自权重计算给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。2006年这项资金增加至235亿元，2007年增至335亿元
为了从体制上解决县级财政的困难，全国部分省份已经开始探索回归“省管县”体制。目前，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省管县”。“新疆、内蒙、宁夏等一些民族自治地区不适合实行‘省管县’，因为这与《民族区域自治法》相冲突。此外，一些非民族省区，比如四川省阿坝藏族自治州，四川省也不能够进行直管。如果排除掉这些情况，我国实行‘省直管县’的覆盖面已经超过了三分之二。”
财政部在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》对“省管县”就提出了要求：各省（自治区、直辖市）要积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
进一步放权能解决县级财政危机吗？
有些认为解决县级财政危机出路在于进一步放权。社科院一位学者建议，“可以考虑相对于省市政府而言，县政府实现一定程度的自治”，“给基层政府更多的财权，使其财权和事权基本对等，而转移支付只能作为必要的补充”。过去二十年里，“分权”、“自治”是一个时髦的口号。只有在严格的条件下，分权和自治才有可能取得正面成果。其中一个重要条件就是国内资源分布比较均匀，各地经济发展水平不相上下。如果，各地情况相去不远，财政分权与自治的确会有助于提高财政资源的利用效率。
但作为超大型发展中国家，中国的情况并不是如此。
放权与自治不是出路
在中国，不仅省与省之间人均财政收入有天壤之别，哪怕在一个省内部，各县之间的人均财政收入也相去甚远，在全国范围内，县与县之间的差距更是不能以道理计。放权和自治也许在别的方面有天大的好处，但它们恰恰不能缩小财政收入方面的地区差距，因而难以解决落后地区的县级财政危机。在取消农业税以前，不少穷省的财政已是入不敷出；作为粮食主产区，取消农业税会使它们的财政收入进一步减少6%～15%，实在是非同小可。在这种情况下，不靠中央财政转移支付填补缺口行吗？类似的压力在县一级只会更大，不会更小。
事实上，全国有十几个省区是在接受中央政府专项转移支付的条件下才得以开展农村税费改革和取消农业税的；否则，这项工作就不可能展开。同样，这些省属下的县级政府也是在得到省财政的转移支付后才能够实现免除农业税。
简而言之，在财政收入上搞分权和自治只会使落后地区的县级财政雪上加霜。
“一级政权、一级财权、一级事权”也不是出路
有人建议“给基层政府更多的财权，使其财权和事权基本对等”。如果是想靠分配给县级财政一些独立的税种，使之能独立应付所有的支出责任，则此路不通。
理论上的原因，财政收入应该比财政支出更集中一些，不平衡之处由转移支付填补。希望乡级、县级、市级、甚至省级出现完全独立的“一级政权、一级财权、一级事权”不仅是不现实的，而且是危险的。发达地区也许可以从这类安排中受益，但落后地区的利益必然受损，从而影响国家的整体性。前南斯拉夫便是前车之鉴。在实践中，大多数国家是不会让基层政府的财权与事权基本对等的。
财权与事权不必一致
不管是发达国家还是发展中国家，是联邦制国家还是单一制国家，财政收入往往集中在上级政府、尤其是中央政府手中。在单一制国家，中央掌握的财政收入一般高达90%左右；在联邦制国家，这个比重也一般高于60%。在财政支出上，中央政府所占的比重就相对小一些；不过，一般还是在55%以上。显而易见，中央政府掌握的财政收入比它支出所需资源要大得多。反之，省（州、邦）及省以下地方性政府财政收入比它们支出所需的资源要少得多，也就是说，财权与事权完全不对等。
对比其它国家，中国中央政府财政收入与支出的比重都出奇的低。
三、解决县乡两级财政危机的出路
中外比较给我们的启示是，解决乡县两级财政危机的出路也许不在于进一步下放财政收入权，而在于进一步将财政支出责任上移，并加大转移支付以缩小横向与纵向的财政不平等。
具体地说，中央政府应集中更多的财力，承担更多的责任，保证在教育、卫生、社会保障等方面为全体公民提供大致相同的基本公共服务，不管他们是城市居民还是农村居民，是居住在东部沿海地区还是居住在西部偏远地区。中央政府承担更多责任后，就会相应大幅降低地方性政府的财政负担。至于另外一些基本性公共服务，则应该给地方民众和政府更大的自主选择权，叫作“自治权”也未尝不可。但由于各地财政资源分布不平等，首先还需要中央政府加大财政转移支付的力度。事实上，在其它国家，地方性财政收入中都有相当大一部分来自中央转移支付。
中国必须进一步加大转移支付的力度
从调查的18个国家的情况中，我们可以了解到，在十个转型国家，转移支付平均占地方财政收入的四分之一，而在八个所谓“成熟的市场经济国家”，这个比重高达45%。而2004年，如果扣除“税收返回”，中国中央政府对地方的转移支付大约为3200亿，占地方财政支出的15.5%。如果中国转移支付的力度达到东欧转型国家的水平，不发达地区地方政府的财政危机应能大幅度缓解；如果转移支付的力度达到OECD国家的水平，情况当然会更好。
加强中央财政转移支付与地方自治并不一定矛盾
地方自治不应是财政收入方面的自立。但在各地人均财政资源一定程度均等化后，财政支出方面的自治仍是可以保障的。转移支付有两大类，一类是指定用途的专项转移支付，另一类是自由度很大的一般性转移支付。在中央财政承担一部分最基本公共服务的前提下，中国应建立一种以一般性转移支付为重点、以专项转移支付为辅助的复合型转移支付模式。这样做既可以确保基本公共服务的均等化，又允许各地在提供其它公共物品方面享有较大的自治权，岂不是两全其美？不过，目前中央财政转移支付中专项转移支付的比重过大。
是否需要保留乡镇一级财政？
有人建议“乡镇财政所完全可以上收，作为县财政局的派出机构，而乡镇政府也可以改为县政府的派出机构——乡镇公所”。其依据大概是三条：1.其它实行市场经济的国家都是三级架构或准三级架构的政府，而我国是五级架构，需要压缩政府层级；2.取消农业税以后，乡镇财政税源枯竭，自成一级财政的可能性很小；3.乡镇不能够拥有财权，如果有财权就会失去控制。
依我看来，这三条理由的说服力并不强。
第一，大国与小国不一样。欧洲那些几百万、几千万人的国家规模比中国一个省还小，它们实行三级政府可以，中国恐怕不行。大一点的发达国家，如美国便采用是四级政府架构，除了联邦政府与州政府外，大部分州（新英格兰地区除外）都有县级政府和县以下政府。目前，美国共有3034个县级政府。35933个县以下政府（包括19429个市，以及16504个镇）。除此之外，美国还有48558个学区和其它特区政府（special——purpose local governments）。美国只有三亿左右人口，不到中国的四分之一，就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小得多。如果中国要压缩政府层级，更好的选择是压缩地级单位。地级本来就是省级派出机构，只不过近年来实体化了。在相当于中国乡镇一级，世界各国都建有一级政府，其中自有其道理。
第二，在目前的税制下，不发达地区乡镇财政的税基的确太薄弱，但这不是不可变的。如果中国学习欧美国家的经验，返回农民购买生产资料时所付的增值税，并给农民其它补贴，农民收入可以向上跨一个大台阶。那时，如果引入税基宽、易征收的不动产税，乡镇财政就会有一个稳固的基础。当然不可能财政上自立，仍需要上级政府的财政转移支付
第三，发展民主政治是监督乡镇财政支出的有效途径。现在，乡镇级人民代表大会的功能没有得到充分发挥，尤其是其管理钱财的预算功能几乎完全不存在。中央、省市级已经开始实行较严格的预算体制。因为规模小，在乡镇和县一级预算监督更容易实施。现在，应该把基层人大的预算监督问题提到议事日程上来，而不是因噎废食，把取消宪法规定的一级政府当作解决当前存在问题的权宜之计。
