集体建设用地入市流转问题浅议

　　【摘要】近年来，集体建设用地入市流转现象的客观存在已成为推进集体土地使用制度改革、建立完善土地市场面临的主要问题，研究和规范集体建设用地入市流转具有重要意义。本文立足现实视角，对集体建设用地入市流转对经济社会的贡献及其面临的问题进行了分析，并对建立和规范集体建设用地流转有形市场提出了建议。
      【关键词】集体建设用地入市流转
        近些年来，随着城市化建设对土地需求的增加以及市场化改革的不断深入，在我国的一些地区（特别是发达的东部沿海省份）集体建设用地已经打破了国家对土地一级市场的垄断，正以各种形式参与到土地市场中来。具体表现为，集体土地所有者规避正式的土地征用过程，直接与企业进行交易，将集体建设用地投放市场。集体建设用地入市流转现象的客观存在已成为推进集体土地使用制度改革、建立完善土地市场面临的主要问题，研究和规范集体建设用地入市流转具有重要意义。本文立足现实视角，对集体建设用地入市流转对经济社会的贡献及其面临的问题进行了分析，并对建立和规范集体建设用地流转有形市场提出了建议。
        一、集体建设用地大量入市，已成为社会经济活动的重要组成部分
        根据我国《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。可见，留给农民的非农集体土地使用权是受各种限制的，是不允许出让、转让、租赁的。但是，在经济生活的实践中，集体建设用地入市流转的交易已相当普遍。特别是在经济发达地区的城乡结合部，集体建设用地流转已由自发、小规模出租房屋、场地演变为有组织、大规模、多形式的流转，在各地的社会经济活动中占有相当重要的地位，而且为地方政府所广为准许，至少是默许。

案例1：上海市青浦区光联村集体建设用地流转

光联村位于上海市青浦区徐泾镇，人口1553人，占地约2400亩。90年代初，该村人均耕地在上海市虽最多，但每年人均收入不足600元。这主要是由于农业比较利益较低，很多人不愿种地，将土地撂荒。面对这种情况，光联村决定将村民承包的土地收回，进行非农建设。具体运作方式是，首先按照股份合作的形式把土地集中起来，集体出资成立了上海光联实业有限公司，然后由该公司按照法律和政策的规定，组织实施集体土地的非农建设。最初，光联村投资200万元，建立了村集体自己的皮革化工厂，两年后工厂倒闭，亏损60万元。后来光联村把目光转向了招商引资，先盖厂房然后将其出租。1993年后的三年内，全部收回了建设厂房的投资。国家征用农村集体土地的法定补偿标准一般每亩几千元，最多一、两万元。按照《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。而国有土地的出让价格具体是：工业项目25万元/亩，房地产项目100万元/亩，教育项目20万元/亩。许多外资选择和上海市郊区农村集体合作，正是因为绕开了集体土地征用这道门坎，为企业节约了大笔资金。

        在上海、北京、广东、江苏等经济比较发达的地区，类似上述案例中的集体建设用地市场化流转的现象十分普遍。据相关调查统计，截止2000年，在佛山市南海区15万亩工业用地中，有7.3万亩为集体建设用地；在东莞市，2002年的非农建设用地总计为103万亩，其中集体建设用地差不多占了51%；在整个珠江三角洲地区，集体建设用地占建设用地总量的比重估计近50%（牛若峰工作室通讯，2006.8）。
        二、集体建设用地入市流转的积极作用
        尽管集体建设用地入市流转仍然受到现行法律制度的限制，但它的客观存在不仅促进了建设用地资源的优化配置，而且推动了我国农村社会经济的快速发展，其优势也十分明显。
       （一）盘活集体存量建设用地，提高土地利用效率
        长期以来，由于集体土地制度的僵化，外来资金不得进入，许多像案例中所述的农村土地未得到充分利用甚至闲置，造成了大量土地资源的浪费。而目前各地出现的集体建设用地自发的入市流转，则冲破了对集体建设用地的人为限制，使闲置和低效利用的土地在市场的作用下，通过在各使用主体间的流转，得到了充分和高效的利用。案例1就是一个很好的例子。此外，在芜湖县试点各镇3年来共盘活并参与流转的存量建设用地共3025亩，其中有相当一部分是通过集约用地得来的。试点鲁港镇根据新修编的土地利用总体规划和集镇规划所建设的新镇区，户均占地不超过160平方米。而这些由老镇区搬迁来的居民，原来的住宅户均占地达500平方米以上。仅住宅这一项，就腾出1350亩存量建设用地。大桥镇以同样的办法腾出的土地也有830亩。2000年，繁昌县三山镇采取“拆一还一”方式，实施旧镇改造，盘活了集体建设用地39亩，成功改造了一条长500米、建筑面积达2万多平方米的兴隆街，还安置了120名下岗职工，补偿村民居民400多万元。
        （二）使农民分享了土地非农化的收益，壮大了集体经济实力
        集体建设用地直接入市流转，在土地处置上，由于它与国家工业化不同，它只是将土地作非农化使用，并没有转变土地集体所有权的性质。这样，在土地非农化的过程中以及在土地的长期非农化使用中，土地级差收益以及它的增值收益也就保留在了集体内部。这种收益要远高于征地补偿收入且租金收入还可能随时间上涨。从而使农民分享了土地非农化的收益，壮大了集体经济实力。在南海非农化程度较高的村庄，集体经济实力非常雄厚，这些村庄几乎所有的集体收入都直接来自出租土地的收入。据相关调查，南海市下柏村，没有进行任何村办企业类的经营性投资，也没有从农户手中收取提留款，其90%的收入都来自于土地和厂房租金，剩下的10%则是各种各样的收费。在高达558.7万元的土地收入中，只有4万元是发包鱼塘、果园等的承包收入，而其他全部是出租土地和厂房的收入。
        （三）加速了农村城镇化进程，促进农村经济转型
        利益的实现不仅来源于土地流转本身，还来源于流转后土地的资产效应对农村经济及城镇化发展的带动。在芜湖开展试点的各镇，不仅城镇面积不断扩大，而且城镇化水平显著提高，城镇的产业也有了很大的发展。以三山镇为例：三山镇建成区已由原来的1.2平方公里，发展成现在的近4平方公里。3年来先后投入近5000万元进行城镇基础设施建设，目前已初步形成了工业、行政、商贸、生活等各具特色的小区，新建住房8.5万平方米，新增绿地10万平方米，城镇道路、自来水厂、运动场等也兴建起来。城市功能和基础设施的逐步完善，带动了包括餐饮、金融等各种产业的发展。南海市各地区则以土地及厂房的出租这种集体土地流转形式，大大降低了企业的启动成本，其起初的租金很低，山岗地每亩月租0.8元，农地月租1.5元，路边地月租2.5元。正是这种灵活的土地使用方式，从而促使大量企业在南海落户生根，促进了南海的工业化、城市化进程，形成了我国珠江三角洲地区著名的工业带。
        三、集体建设用地入市流转的法律困境
        （一）集体建设用地入市流转缺少法律基础，集体利益缺乏安全保障
        集体建设用地入市流转的大多数制度安排的操作处于法律的边缘。由于缺乏强有力的法律基础，结果是集体和投资者双方的利益均缺乏安全保障。一旦发生冲突，情形更是如此。由于合同在技术上是非法的，就不能按照法规以正当的程序来解决争议。由于法律框架的缺失，当事双方会被诱使去违反协议或是去找协议的漏洞。

案例2：南海市共同集团有限公司孔村北社分公司诉南海市共同五金塑料厂

原告与被告于1994年6月30日签订《土地租赁合同》。双方约定，被告租用原告坐落在共同孔村沙岭路段的土地20.91亩，租用期从1994年7月1日至2043年6月30日，第一至五年每年每亩3000元租金，从第6年开始每隔5年递增20%，租金每年7月31日前交清。过期不交，超过3个月的，原告有权终止合同，并加收应交租金10%的违约金。合同签订后，原告按合同规定将土地交给被告使用，但被告只付了头3年的租金，从1998年起一直拖欠租金，故起诉请求法院判令：1.被告给付租金276012元（1998年至2001年租金）；2.终止双方签订的《土地租赁合同》，由原告收回出租的土地。被告反诉称：其与原告签订的《土地租赁合同》中约定的20.91亩耕地用于建造厂房、商铺。原告将集体所有的土地租给我方建厂房违反了法律规定，故双方签订的合同无效。造成合同无效的责任在于原告。原告明知本案的土地是耕地，并不能擅自将其转变为建设用地，在签订合同时，原告存心欺骗，并保证能办理农用地转用审批手续。法院在认定证据及调查相关实施后认为，原告将农村集体所有的土地出租用于非农建设，违反了法律的强制性规定，故合同无效，并判原告退还租金188910元予被告。

        从上述案例中我们可以看出，尽管目前集体建设用地入市流转的现象极为普遍，并且在正常情况下能够给集体土地所有者及其用地双方带来收益，在社会经济活动中发挥着巨大的作用。但在我国《土地法》及其《民法通则》中都明确规定，集体土地不能出租、转让与出让，也就是说集体组织出租非农用地是违法行为，集体组织与用地企业之间签订的所谓的《土地租赁合同》是无效的，从而使得集体建设用地入市流转缺少法律依据。一旦集体与用地企业之间发生利益冲突，就让一些像共同五金塑料厂一样的企业钻了法律的空子，坑害了农民和集体，自己则谋取了非法利益。
        （二）政府宏观调控能力削弱，土地市场混乱
        由于国家对集体建设用地流转缺乏明确的操作指导，集体建设用地能否流转，如何流转，对破产兼并除外的该如何处理缺乏明确的法律规定，使得地方土地管理部门对集体建设用地的管理处于无法可依、无规可循的状态。虽然一些地方出台了一些管理措施和方法，但不同地方，政策标准和管理程序不同，缺少可共同遵循的符合市场规律的章法。这种情况直接导致了土地利用上的混乱。政府的管理缺位，集体建设用地的所有者和使用者以及使用者之间的私自交易对土地利用总体规划和城市规划的实施带来了冲击，规划落实困难，规划指标屡遭突破。据调查，深圳市宝安区2010年规划建成面积为153平方公里，而实际存在的建设用地面积已接近200平方公里。而在南海市，农民的工业建设用地的绝对数很大。集体非农用地的数字最难统计，农民不愿讲，集体也不愿报。1992年之前，许多农村集体将宅基地、村边地和部分果园改为非农用地，只要不占农田的，大部分没报到市里。以平洲区为例，该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际保有数达8000亩，漏报达3倍之多。
        集体建设用地灰色市场的出现，使得土地市场的总供给增加，建设用地总量难以得到有效控制。集体建设用地特别是生产经营性用地供地的渠道多、杂乱无序，政府宏观调控土地市场的能力被削弱，土地市场价格的指导作用被降低，正常的土地市场秩序遭到干扰。
        四、改革方向：建立集体建设用地流转的有形市场
        实践证明，随着我国市场化改革的不断深入，非农建设用地作为一种稀缺资源，亦存在需要市场优化配置的内在冲动。国家对建设用地一级市场的垄断，造成了国有土地和农村土地所有者在处置权利上的巨大差异，限制了农民集体土地的价值实现。在平等观念支配下，农民集体土地所有者越来越强烈地意识到要争取与国有土地“同地、同价、同权”。因此，允许集体建设用地合法入市流转，在国家宏观调控和土地用途管制的前提条件下，充分发挥市场配置土地资源的基础作用，是对集体土地所有权的认可，是对农民利益的保护，也是我国社会主义市场经济发展的必然选择。
        （一）集体建设用地入市流转的现实基础
        从1999年以来，国土资源部在全国范围内较大规模地安排了30处集体建设用地流转试点，如安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州等。经过几年的改革探索，事实上，农村非农建设用地进入市场的实践已经走到了国家法律和政策的前面。广东省在顺德、南海、东莞等地试验的基础上，于2005年制定并实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，成为第一个通过地方立法允许集体建设用地使用权合法入市流转的省份，打破了“非经政府征地，农村土地不得合法转为非农用途”的传统旧制。此外，在大连、苏州等地，政府部门也相继制定出台了一些允许集体建设用地入市流转的政策规定。这些政策精神是实践探索的成果结晶，具有积极的改革导向，可以说，允许农村非农建设用地进入市场的时机已经成熟。
        （二）建立集体建设用地流转有形市场的前提
        集体建设用地流转合法化是建立集体建设用地流转市场的前提。目前，由于法律和政策规定的欠缺，导致集体建设用地的流转仍处于非法与合法的边缘，引发一系列的问题。如交易双方的利益保护、流转收益的合理分配、流转后土地产权关系的调整等。因此，要使集体建设用地流转市场健康平稳地发展，相关的立法工作刻不容缓。首先，按照同种产权同等对待的原则，通过立法，明确集体土地所有权主体及其权能，维护和巩固其作为所有权人主体地位。集体组织作为土地的所有权主体，应与国有土地所有权主体一样，能够以平等的身份进入土地市场，任何超经济权利的介入，都会对市场交易的秩序构成破坏，影响市场机制的作用。要通过加强立法，赋予农民集体建设用地所有权与国家建设用地同等的权利，将集体建设用地纳入到正常的市场轨道，统一建设用地市场。
        （三）集体建设用地流转有形市场的运作制度设计
        1.明确流转条件。集体建设用地与农用地相比，比较效益明显。如果对集体建设用地流转的条件不加以限制，势必会导致农用地大量转为建设用地。因此，纳入流转的集体建设用地必须具备以下条件：一要符合土地利用总体规划以及乡镇建设规划；二要取得合法土地使用权，权属四至明确，无纠纷，领有集体土地使用证。只有符合上述条件，经县级以上人民政府批准的建设用地使用权才可以流转。
        2.规范流转形式、严格流转程序。集体建设用地的流转可参照国家建设用地的流转采用出让、转让、租赁、入股等方式，同时为了推进农村的土地整理工作和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。而对于集体建设用地流转的管理，必须坚持城乡土地统一管理的原则，严格流转程序。
        3.集体建设用地流转价格的确定。为稳定土地市场，防止集体土地资产流失，集体建设用地使用权价格的确定应采用由具有资质的土地评估机构进行宗地价格评估。同时建立集体建设用地的基准地价体系，并根据经济发展和土地供求状况作适时的调整。为流转中的税费征收提供量化依据，确保流转中各方的税费负担公平，同时保证价格信号对市场的正确引导，维护市场的稳定。集体建设用地出让地块的标定地价，应以基准地价为基础，根据地块大小、位置、容积率、形状以及土地使用年限和土地市场情况等由土地管理部门会门物价等部门评估确定，并定期公布。在流转中应实行建设用地的最低保护价，对于实际交易价格低于最低保护价的，政府可以进行优先购买。
        4.合理分配土地流转收益。集体建设用地流转收益的合理分配对集体建设用地市场的建立具有决定性的意义。为提高集体建设用地配置的效率，应兼顾国家、集体和个人的利益。具体来说，一方面在集体建设用地流转市场中，首先集体组织作为集体建设用地的产权主体，应享有较大比例的建设用地流转收益，否则，集体就会缺乏建设用地供给的积极性；其次，政府作为集体建设用地流转市场的管理服务者，可以通过征收集体建设用地流转税的形式从流转分享收益。另一方面，在集体组织内部，建设用地作为集体成员的共有财产，其流转收益的分配应充分保障农民成员的土地权益。可以考虑将农民的土地承包经营权转化为股权，直接参与流转收益分配；留在集体的流转收益，除用于乡村道路建设等公共事业外，还应从中提取一部分作为农村社会保障的专项基金，由国家统一管理，以此来推进农村社会保障体系的建立与完善。但根据各地的实践来看，农民个体在集体建设用地流转中的直接收益十分有限，所以应建立集体建设用地流转收益分配的内部监督机制，保证农民的土地权益不受侵害。

        参考文献：
        1.中国土地政策改革课题组，中国：土地政策改革与经济社会可持续发展[J]，牛若峰工作通讯，2006（8）
        2.刘永湘，任啸，农村集体土地自发入市及制度创新[J]，中国土地科学，2003（3）
        3.方湖柳，新农村建设中非农建设用地制度改革探讨[J]，农业经济问题，2006（9）
        4.丁凯，评集体建设用地入市：国土部的努力与制度障碍[J]，经济观察报，2005.10.15

　　编　辑：大林