【摘要】乡镇一级政府自20世纪50年代设置以来，虽经历了多次的改革，但仍不能完全适应经济社会发展的迫切需要。本文通过对改革的现状研究对比提出建议和思考，认为应该通过加大资金政策的投入而进一步解决“后遗症”，加快乡镇机构改革科学、合理、积极、稳定的推进，打开我国“三农”问题新局面。
【关键词】乡镇机构；改革；政府职能
一、乡镇机构改革研究现状
中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题即“三农”问题一直是关系国家兴衰的重要问题。随着经济社会的不断发展，尤其是改革开放以来，我国的社会经济生活出现了多元化发展趋势，但是以“官本位”为核心的行政垂直控制体系还没有得到根本的改变。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽，向上承接政府机构的各项有关指令，向下承担几乎一切农村公共事务，甚至还介入了农村社会的私人事务。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常的复杂和艰难。
在承接上级行政指令时，乡镇机构几乎没有独立性可言，其中政府资金的拨付方式是制约乡镇机构运作的重要因素。面向农村的各项专用资金是通过“条条”关系下拨的，上级官员对资金的拨付有很大的自由裁量权。一项资金能不能拨付给某一个乡镇可以有很多冠冕堂皇的理由，但从以往的经验看，乡镇机关中是否设置对应上级拨款单位的机构专职人员，是上级官员是否考虑资金拨付的重要因素；鉴于这种情形，乡镇机构为了扩大资金来源，维持机构的运转，不得不“建庙招和尚”，使乡镇机构难以消肿。
在管理农村公共事务时，乡镇机构承担了过去的职能。过去“要粮、要钱、要命”被看作乡镇机构的“中心工作”，通过多年的改革，这些职能已经大大的减弱了，但乡村社会的许多的公共事务还压在乡镇机构上。如，维持乡镇的社会治安，发展乡村的基础设施，调节民间纠纷，发展各项农村社会保障事业和公共服务机构，组织农业生产，推动农村政治发展。但是在我们的社会向权力分散扁平化转型过程中，乡镇机构改革要继续进行。
乡镇机构改革作为一个不断调试的过程，是值得去关注的，对乡镇机构改革进行研究提出来有利的建议可以促进改革的顺利进行和不断进步，最终促进经济社会和谐发展，也是对公共行政研究充实。
关于乡镇机构改革的研究理论，在国内有许多学者进行了广泛的探索。反映出了很高学术水平和深刻见解：主要包括“取消论”、“保留论”和“自治论”。1.“取消论”认为乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际上是党政混合运作的一体性机构，从现有的政府体系看，乡镇一级只是一个权力构造残缺的政府。应在乡镇权力系统已处于残缺的状态下，考虑将乡镇政府直接取消。2.“保留论”认为乡镇是国家与乡村社会之间的中间环节。上接县、下连村，任何孤点或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此应进行县、乡、村三级连动式结构性改革。由乡政村治“体制”向“县政乡派村论”的制度模式转换。打通“乡政”与“村治”的隔绝机制。建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系。3.“自治论”认为乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，而乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系。为此应取消村级管理层次，村委会和村党支部所承担的经济职能转移到民间经济组织、其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构。在乡镇社区实行民主选举，议政全一、两委合一。
事实上，我国关于乡镇改革的方向和目标定位已经提出来，即建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，以提高整个社会的管理和服务水平，概括为一句话是建立服务法和法治理政府。
二、乡镇机构改革的思考与建议
乡镇政府改革的总的目标是实现乡镇自治，核心是建立实现经济发展的体制和制度大框架，以体制创新和制度创新形成激发经济发展的内在动力。逐步推进基层民主，变乡镇政府为自治组织，推行乡镇产权的改革，使集体资产从乡镇所有转变为农民人格化具体所有。重新确立上下级关系。国家应当履行其职责，为乡村公益事业提供资金支持和立法保障以推动乡村公共事业的发展，规范县对乡的领导方式和管理行为。变直接的行政关系为区域管理指导关系。改革财政分配体制，更加科学严格的划分政府财税收入和社会财税收入的范围和标准。建立自治财政为目标的社会公共财政体系。把社会自治组织的机制创新作为构建农村社会管理微观制度的重要形式，发展各类经济自治服务组织，中介服务组织和自愿组织。
（一）深化乡镇机构改革，加快行政体制改革
对于乡镇改革，是行政体制改革的一个表象，是一个载体。机构改革的根本任务就是建立适应社会主义市场经济的行政管理体制和制度。如果就是单纯的追求机构改革的数量和人员数量变化，那么就会使机构改革又陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环中去。在机构改革的同时，也要推进各个方面的改革，要重新确立县乡的关系。在职权关系上要实现“事权”、“财权”、“责任”的统一。减少上级政府对乡政府的过多干涉，扩大乡镇的自主权。改革上级主管部门对口拨款的方式，县市对乡镇应采取由财政部门统一的管理方式。在干部人事制度上要进一步的深化和完善。实现竞争上岗，民主选举，领导干部的责任追究制度和辞职辞退的改革。在政权体制上，实行必要的“党政合一”和“议政合 一”，减少工作中的摩擦，提高行政效率。转变工作方式，不要“一讲工作就是开会；一讲协调就是喝醉；一讲管理就是收费。”
（二）在深化乡镇机构改革的同时要积极推进村民自治
乡镇机构改革的终极目标是实现自治，所以推进乡镇机构改革就不能仅仅停留在目前的状态，乡镇机构改革是一个渐进的过程。村民自治需要乡镇政府的积极指导，同样的，在村民自治进行到一个阶段以后，农民的素质提高以后就会必然推进乡村关系的改善，将原有的“领导”关系转变为“指导”关系。村民自治的发展也必然促进乡镇政府的民主建设，将逐步承担乡镇政府的功能，承担社会管理的职能。
（三）立足机构改革，切实转变政府职能，提高行政效率
对乡镇机构的改革也就是要转变目前的乡镇政府职能。政府机构改革包括：科学分解、确定政府的各机构职能，合理划分各机构的权限。调整设置政府机构，合理配置和使用人员。转变机构运转方式，改善机构办事手段，完善机构运行机制，精简多余人员。乡镇机构的改革应该是使乡镇适应社会经济发展，将职能定位为规划、监管、协调和服务。也就是按照“宏观管理好，微观放开放活”的原则做好职能转变。加强宏观调控与社会管理公共服务。一是有原来的管理型政府向服务型转变，二是有原来的粗放型向效率型转变。由过去的直接抓生产经营，催耕催种转变到落实政策、行政执法上来。乡镇政府要规范自己的管理行为，确定企业和农民的自主经营主体地位，真正的使其成为自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的组织。加强社会保障工作，为经济社会的发展提供良好的社会环境，要将不应由企业承担的社会事务，包括社会保障和公益事业转为社会承担的职能，由政府统筹组织，逐步的形成社会化服务体系。
在改革的过程中，还要注重因地制宜，根据自己的具体情况来做出改革。例如，在文物较多的地方就要成立相应机构注重对文物的保护，有一定的侧重点。在经济发达的地区，乡镇就可以加强小城镇的建设，而经济欠发达的地区就要将主要的财力物力集中到社会管理和必须的公共服务上，不能盲目的追求小城镇建设。
（四）加大资金投入，制定鼓励政策推进乡镇的发展
就目前的情况而言，国家还要付出改革成本的，需要拿出更多的资金投入到乡镇。解决好乡镇债务问题和资金短缺问题，如果中央和省级政府不能根据乡镇财政的财力缺口加大转移支付，农村税费改革的积极成果就很可能被负面的效应掩盖。或者造成乡镇政府的瘫痪，农民债务不能及时得到偿还，影响农村社会稳定和对农村基础设施的建设。由于各个地方的差异，首先可以由地方政府自我调节，部分由中央支付。避免改革后的“后遗症”，让“条子”和债务阻碍了经济发展。改革是有代价的，而且国家还要制定相应的政策，鼓励“乡镇精英”从政治领域流向生产领域，创办经济实体，包括各类示范基地，领办乡镇或村级经济实体，创办合作社或建立中介服务组织机构。
（五）改变干部考核制度，提高干部素质，鼓励人才到乡镇
对现行的干部考核要改变，鼓励人才到乡镇发展，大中专学生到农村发展，将农业院校、科研单位与农村结合起来，实现“产学研”一体，提高乡镇干部的技术能力。干部的年轻化、知识化是与农村推行法制化和民主化，以及乡镇改革相一致的。要以年龄和受教育程度作为干部任用的主要标准，积极促进干部向知识型技术型转变。
（六）推进乡镇长直选，完善乡镇管理体制
推进乡镇长直选是符合中国民主发展要求的。20世纪90年代末期，在中国乡镇政权组织职能分化、村民自治升级、经济生活市场化和社会结构多元化的因素作用下，以选举方式创新为内容的乡镇长选举改革开始启动。目前形成的六种模式主要有：直选、公推公选、三轮两票、乡镇人大代表直接提名选举以及对乡镇干部进行信任投票和海选直选。直选过的有四川的步云乡，眉山的南城乡等。实现乡镇长直选必然会带动相关制度的变化，促进党内民主以及人民代表大会制度的发展，使其对人民负责，维护地方的利益，也能促进政治进入良性循环。
（七） 在改革过程中积极的推进电子政府
在改革的过程中，不同的地方政府由于财力的不一致，在办公条件上有很大的差异，应该积极的考虑电子政府的建立，不仅能节省开支而且还能是适应发展的需要。
参考文献：
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4.中国民本问题报告(六):中国乡镇改革面临的问题和路径选择.国策要论[J].2003.08.4-8.
编 辑：紫 菊
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