我国是一个农业大国，农业人口占全国总人口的70% 。这一基本国情决定了农业、农村、农民问题是一个关系到我国改革开放和现代化建设全局的首要问题，而在“三农”问题中，核心是农民问题，农民问题的本质是农民权益保护问题。近年来，农民权益遭受各种各样的侵害，农民权益保护问题表现越来越突出。由此引发的社会问题亦愈来愈尖锐，有的已成为制约社会发展，影响社会稳定，束缚小康全面实现的重大障碍。因此，对农民权益保护问题进行深刻的反思，分析农民权益受损的现状及探求维护农民权益的对策，彻底保护农民权益，对解决“三农”问题，构建和谐社会具有重大理论和现实意义。
一、农民概念的法学界定
一直以来，农民作为一个社会科学的重要概念没有统一的科学表述，在国外早期的农民研究中，曾经出现过关于农民定义的讨论，其中关键的分歧是以身份界定还是以职业界定。传统的观念认为农民（Peasants）是指依附于土地的、自给自足并受外部权势支配的生产者。在当代发达国家，学者们普遍认为，农民（farmer）完全是一个职业概念，是指充分进入市场，使自己的土地与劳动从属于开放、公平的竞争，并利用一切可能，在更小风险基础上实现利益最大化的农业生产者。从以上定义可以看出，传统农民与现代农民涵义之争本身正体现出一种农民权益保障的理念，即二者的本质区别就在于特定的经济条件下，农民是否拥有公正平等的人身、经济、社会、政治地位和权益，并是否得到有效保护。
我国对农民的定义有数十种之多，但从大类上看，主要有职业农民、阶级农民和户籍农民之分。我国特有的历史文化背景和现今所处的发展阶段，使我国农民的概念界定更为复杂。同时，也正是这种农民概念与身份的多样性和不确定性，直接造成了我国有关农民问题的政策法规长期以来的不稳定，甚至相互矛盾，最终导致农民各种权益难以得到有效保护的现状。综合各方观点来看，较为宽泛的农民的概念获得了较多的支持，即农民不仅是指从事农业生产的人，而且包括从农业向非农产业转移以及向城镇流动就业的农民，这既包括从事农、林、牧、渔业生产的农民，也包括向乡镇企业转移和由农村进城务工的农民工。这样表述，基本包括了农民的主体和法律应当保护的主要对象，本文在论述之中采用的就是这种观点，现今正在制订中的农民权益保护法也正是采纳了这一定义。
二、中国农民权益保护的现状以及农民权益保障工作存在的突出问题
改革开放几十年来，农民权益保护有了初步的发展，简单概括农民权益保障的现状：
（一）农民己享有基本的人身权益，农民权益保护受到越来越高的重视
近十年来，特别是党的十五大及十五届三中全会以来，党和国家高度重视农民权益的保障工作，切实将农民的权益及其保障工作摆在重要位置，并相继制定出台了一系列农民权益特别是经济权益保障方面的方针、政策和法律、法规，有效地维护了广大农民的合法权益。
（二）农民的民主法制意识得到提高，民主权益有了较大发展
在立法上，《农业法》、《村民委员会组织法》等一批事关农民权益的重大立法纷纷施行；司法实践中，法治观念深入人心，农民运用法律手段维护自身权益的案件数量逐年增长。
（三）农民的社会福利待遇和教育条件得到改善
从1997年开始，我国有条件的农村逐步建立最低生活保障制度，到2002年5月底，全国得到最低生活保障的农村人口为338万人，约占农村贫困人口的十分之一左右，享受的对象大部分是失去劳动能力的五保户、残疾人等。
农民权益保障工作存在的突出问题：
（一）农民土地权益没有得到应有保障
农村改革以来，我国确立了家庭承包、统分结合的双层经营体制，土地承包权30年不变已经载入宪法和农村土地承包法。这些年农村的土地承包关系基本稳定，但是也存在许多损害农民土地承包经营权的问题，如随意调整农民承包地、强迫农民进行土地流转、违法征占农民的承包地、失地和失业农民问题严重等。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组的一份调查显示：征地纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%。这些问题严重损害了农民的合法权益，影响了农村的发展和稳定。同时，由于土地资源的稀缺性和现行承包制度、征地制度的不完善，侵害农民土地承包经营权的问题还会在一定时期内存在，加强对农民土地承包经营权的保护在以后相当长的一段时间内仍将是保护农民权益的重点。
（二）现行的税费制度设计对农民来讲是权利义务的严重失衡
税费方面农民权利义务极度失衡。从税收的角度来讲，现在无论是按起征点还是按税率计算，农民税负都较高；从费的角度来讲，农村基层组织向农民乱收费、乱摊派的情况更是层出不穷。中国是世界上为数不多的几个仍向农民征收农业税的国家之一。从1990～2000年，除了提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收各税总额中由87.9亿元迅速增加至465.3亿元，增长4.3倍。中国城镇居民人均税赋37元，而农民人均税赋高达146元。作为国家的纳税人，在尽了纳税的义务以后，就有权利享受到由税收带来的公共服务和公共产品，以及所有法定经济、政治权利，但事实却是负担了较重税赋的农民基本权利都得不到保障。2006年，全国范围取消农业税，农民经济负担有所减轻，但其权利义务严重失衡的局面仍然没有得到全面改变。
（三）公共产品的严重匮乏，农民缺乏必要的福利待遇和社会保障
在农村的社会发展中，公共产品的长期缺位，导致了现今农民在医疗卫生、社会保障等各个方面的权利得不到落实，公共产品的投入差距是城乡差距的重大政策原因。农民及农民工子女教育、培训权利，农民依法享有的医疗卫生权利，农民社会救助和贫困救济的权利，农民享受公共设施权利等，都因为没有公共产品供给的支撑而一直无法实现。
在这其中尤以公共卫生为甚。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34.9%，1998年为24.9%，5年下降了1 0个百分点。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9%，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。这一方面导致相当多地区的县乡财政难以支撑，严重影响了农村教育、卫生的发展，另一方面导致农民的负担过重，农民经济地位进一步恶化。
（四）农民经济状况与城市居民差别日渐增加
从城乡人均可支配收入指标的数字来看，1957 年城镇居民为235元，农民为73元，二者之比为3.22：1，1978年二者收入之比为2.37：1，1 985年为1.72：1，1990年为2.2：1，1995年为2.71：1，1999年为2.64：1，2000年为2.79：1，2001年为2.90：1，2002年为3.11：1。可见，工农城乡收入差距除了80年代初期由于农村改革的实惠而有所缩小外，其余年份都居高不下，特别是90年代以来，重新趋向扩大，如果考虑到城乡居民收入统计中的误差以及社会负担的差距，则双方的可支配收入、实际生活水平的差距还要更大。
（五）农民的政治权利缺乏
过去50年我国大陆形成城乡居民分而治之的制度以及建立在身份制度上的相关教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度，不仅仅导致了城乡居民在经济上的差距日益扩大，另一间接的后果便是：受社会地位、经济贡献、文化素质等方面的限制，农民这一最大的社会群体始终缺乏相应的政治参与权。与城镇居民相比，农民没有参政、议政机会与场合，因而对于国家的决策没有干预权力。一个突出的表现就是：在我国各级各类权力机构中，例如党代会、人代会和政协中，农民代表极少，与他们在总人口和党员中所占的比重极不协调。
三、农民权益保护现状的法律成因分析
从法律层面来讲，农民权益保护问题是农民这一社会群体长期以来权利义务的严重失衡，而这是由于我国长期以来奉行的城乡二元分治政策体系和工农业不均衡发展的战略决策造成的。在我国立法、执法、司法各个环节促成了这一局面的出现。
（一）从立法层面来讲，对农民权利的法律规定在立法之初就先天不足
从具有最高法律效力的宪法到普通法，从经济权利到政治权利，一个无法否认的事实是：农民的法定权利在立法阶段就不是平等的国民待遇标准。立法的先天不公造就了以户籍制度为划分的城乡二元社会，而城乡分治的局面是现今农民权益保护遭遇困难的症结所在，这在选举、财税、财产生命赔偿方面表现的尤其突出，在往返于城乡之间的农民工身上体现得最为明显。
（二）在法的施行之中，现有法律已具体规定的农民权利未能落在实处，特别突出的如教育、医疗卫生、社会保障方面。
国家未能在广大农村普遍建立相关制度体系，使农民权利根本不具备相关制度和经济基础。
（三）从司法实践中的具体情况来看，现有的社会各阶层之中，农民的各种权利更容易受到侵害
农民作为小农生产者的分散经营以及农民本身的文化知识偏低、维权意识不高、缺乏代言人的现状使农民成为中国社会中人数占绝大多数而权利又极易受到侵害的最大的“弱势群体”，近年来侵犯农民人身、财产权利的恶性行为层出不穷便是验证。执法层面对农面权利的侵害导致了更为严重的制度性后果，那就是使政策层面保护农民权利成为不可能，简单的讲，就是保护农民权利的政策的制定和执行都要依靠的却恰恰是现今对农民权利最大的侵害者，这种现象成为农民权益保护的最大障碍。
四、农民权益保障的目标模式及其实现途经
（一）在宪政背景下确保农民获得平等的社会地位
要保护农民的权益，必须要从尊重宪法和法律，推进宪政改革开始。由于政府对于农民具有天然的优势，因此通过宪法切实保护农民的权益就成为十分必要的了。缺乏了宪政保护的农民，其利益更容易受到伤害。中国的农民权利保护的不完善现状与我国宪政制度不完善有着直接关系。
1.实行城乡统一户口制度，废除农村人口与城市人口两种不同的户籍制度。
2.在《宪法》中恢复居民有迁徙居住的自由。现行的二元户籍制度和一些城市不断变本加厉的就业歧视政策，使广大农民陷入结构性、制度性的机会不公状态，阻碍了他们向上流动和发展的空间，必须予以改变，在统一主权的国家之内予以公民迁徙的自由是破解这种不公平状态的有效法律手段。
3.在各级人民代表大会和政协中增加农民代表的名额，代表农民利益参政议政，行使真正当家作主的权利。
4.鼓励有条件的农民进城务工经商，把大多数农村多余劳动力转移到城市中，加速城市化进程，发展有适度规模的小城镇。
（二）切实保障农民的生命和人生安全，防止侵害农民最基本的人身权利的恶性事件发生
各级政府部门要依法行政，对侵犯农民人身权利的人要实行党纪国法的制裁；发挥乡镇人大的监督作用；实现基层政权民主制度创新；保证信访、诉讼、行政复议、基层组织调解等多元纠纷解决渠道的畅通，避免矛盾的激化。
（三）真正保障农民对土地的权益
土地是广大农民最主要的财产，最基本的社会保障，也是农民区别于其他社会阶层的突出特点。赋予农民长期而有保障的土地使用权，把政策规定、合同约定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权利，是保护农民权益的首要之举。具体做法为：
1.确保农民对土地使用的处置权利。
2.要改变公用地征用过程中价格偏低的状况，规范土地转让过程中的价格形成机制，大幅度提高土地征用的补偿费用。
3.要保障农民土地使用关系变更中的谈判权。任何单位和个人不得剥夺这种权利；要切实实现村民自治，使乡村基层组织替农民说话；要提升乡村农民组织化程度，让农民在法律的许可之内建立自己的组织，解决农民谈判能力缺位的问题。
（四）多种渠道提升农民的经济地位
1.加大中央财政对农民教育、医疗、卫生等公共产品的投入力度。在我国现行体制下，中央政府在发展农村公共产品方面承担的责任太少，实际上乡镇政府和农民群众承担了主要责任。
2.推进农村税费改革，统一城乡税制。尽快在全国范围内取消农业特产税；中央和地方财政要合理分权，建立规范的转移支付制度。
（五）落实《村民组织法》，推进村民自治
健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法，引导农民自主开展农村公益性设施建设。
（六）建立多元化的农民合作组织
农民作为一个社会弱势群体，他们的权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性较差等问题，其他相关行业协会几乎是空白。要切实保护农民权益，必须允许在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中表达农民意愿的农民组织，提高农民的组织化程度，支持广大农民充分利用团体的力量争取和维护自己的合法权益。
（七）建立健全农村社会保障体系
按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。落实军烈属优抚政策。积极扩大对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点和西部地区计划生育“少生快富”扶贫工程实施范围。有条件的地方，尽快建立农村最低生活保障制度。
农民权益保护的问题是我国当今理论界的重大课题，通过本文的分析可以看出，农民问题的关键在于现今法律体系下农民权利义务的极度失衡，形成这种局面的具体原因既有先天的权利不足，也有后天的保护不力。制定完善法律健全农民的权利固然重要，但如何让法定的农民权利落到实处切实得到保障，却是一个更为重要也是更为困难的问题，也是农民权益保护理论研究在实践中难以破题之处。通过立法、行政、司法的多元互动，特别是国家经济政策战略方向的调整和农民在政治、经济等各领域的全面参与或许是解决问题的重点所在。
参考文献：
1.《我国制定<农民权益保护法>的几点思考》曹海晶，江汉论坛, 2005（3）；
2.《关于农民权益保护立法若干基础问题的讨论》任大鹏,潘晓红,陈彦,龚诚.中国农业大学学报(社会科学版) 2004（3）；
3.《当前农民维权活动的一个解释框架》于建嵘. 社会学研究.2004年（2）；
4.《解决“三农”问题的关键——保障农民的权利》朱华兵.山东省农业管理干部学院学报2004（１）；
5.《论农民的权利意识——从利益体验角度的初步审视》.郑磊. 浙江社会科学2003（6）；
编 辑：赵洪茜 |
