在农村，一方面农田基础设施有效灌溉能力大大下降，另一方面农业的发展对水的需求大大增加，供给与需求矛盾迫使人们寻找解决问题的办法。总的来看，主要方法：一是通过产权改革，解决资金投入不足、劳动投入不足和管理主体缺位问题；二是改革投工投劳方式，解决劳动投入不足和规范劳动投入方式。
一、农田基础设施产权制度改革的背景
实行家庭联产承包责任制以后，“投入大锅饭、使用大锅水”使水利设施建设和管理使用中的一些深层次矛盾和问题逐渐暴露。一方面，随着土地分配到户，由农户自由经营，农民为增加收入，千方百计发展高效农业，农业产业化进程不断加快，农民对水的需求特别强烈。另一方面，农业基础设施，特别是水利设施还比较脆弱，主要表现为由于水利工程归集体所有，出现了水利工程“有人用、无人管”，水资源浪费严重的现象，管理和维护投入不足，经常发生变压器被盗、设备被毁，致使许多设施无法使用，加之工程老化、退化等原因，工程效益大幅度下降。原有水利工程的灌溉能力和覆盖范围远远不能适应高效农业发展的需要。在这种背景下，为了缓解水的供给与需求矛盾，一些地方在投工投劳投资和产权改革方面进行了积极的探索。
二、农田基础设施投工投劳投资和产权制度改革的主要做法
1996年，山东费县在全县范围内进行了小农水产权制度改革，指导思想是“明晰所有权、搞活经营权、放开建设权”，走“民建、民有、民营”的路子。近年来，湖北省大力发展“三民水利”，指导思想是“民主谋水利、民营兴水利、民众干水利”，试图调动农民参与农田基础设施建设和管理的积极性，引导社会资金参与农田基础设施建设。具体做法是：
（一）搞活水利工程经营管理权，盘活存量，增加总量
突破传统水利建、管体制的“禁区”，开拓性的引入竞买机制，把小型水利工程公开拍卖到户，实行户管、户营，一般20年不变，允许继承、转让。拍卖收回资金用于新建各类小型水利工程，建成后再拍卖，形成了拍卖——建设——再拍卖的良性循环，使集体工程充分发挥效益。
（二）放开水利建设权，走民建、民有、民管、民营的发展之路
在小型水利工程建设中，以农户投入为主体，遵循“谁投资，谁受益，谁所有”的原则，县乡投入“以奖代补”启动资金，给予一定数量的资金或物资无偿扶持鼓励农户、联户和其它经济主体从事农田水利基础设施建设，极大地调动了农民和社会投资办水利的积极性。
（三）鼓励农户通过联户或合作组织的方式，实行多元化投入办水利
在工程建设中，主体工程、骨干工程、配套工程三管齐下，乡、村、户多方投入，农民将工、料、机械折算成资金入股，变过去“一龙治水”为“多龙治水”，使乡、村、户联合办水利有机结合，逐步形成了“联户建设、联户管理、联户受益”的“三联农水合作社”的农村合作组织建管模式，解决了一家一户干不了的难题。
（四）引导社会资金投入水利建设 对于一些能实行多元化经营，既能通过收取一定的水费取得收益，还能从事其它经营的工程项目，通过引入社会资本，达到既能对农田基础设施进行建设和管护，还能取得一定收益的目的。如湖北省随州市曾都区个体老板胡星，在外经营建筑业和运输业积累一定资本后，回到家乡唐县镇江义村投资3.6万元新建堰塘2口，扩建堰塘1口，承包果园1.3公顷，建成了集养殖、种植、垂钓、餐饮、停车、休闲为一体的休闲山庄。工程建成后，既拓宽了自己致富的路子，又改善了10多公顷农田灌溉条件。
（五）自然村（组）范围内实行“有劳出劳、有钱出钱、以资代劳”的投资模式
为了解决劳动力外出对农田基础设施建设带来的不利影响，组织在家劳动力从事农田基础设施建设，并让外出劳动力合理分摊建设和维护成本，一些村组在村组范围内实行“有劳出劳、有钱出钱、以资代劳”。为完成既定工程量，村组召开村民会议，愿意出劳动的出劳动，并确定每个劳动日的价格，不愿意或不能出劳动的出钱。工程完工后，计算出共用去的劳动日，没有出足劳动日的农户出钱补足，多出劳动日的农户获取相应的补偿金，用以平衡不同农户。
（六）专业合作组织管水模式
水利设施建成后，如何管好管活至关重要，通过合作社管水，有效地解决了重建轻管，水利设施效益低的问题。费县方城镇农业综合开发节水农业示范项目为了管好用好项目，提高农民组织化程度，积极探讨项目管理运营新机制，建立了“节水农业合作社”。大田庄乡黄土庄“三联农水合作社管理委员会”是合作社的管理机构，具体负责合作社的全面工作。合作社闯出了一条“以社管水”的新路子。
三、农田基础设施建设投工投劳投资和产权制度改革取得的成效
（一）从根本上理顺了产权关系，明确了工程权属，实现了国家和集体资产的保值增值，发挥了工程的效益
把工程管理使用权拍卖到户后，工程由物质形态变为货币形态，为新的水利工程项目建设提供了新的资金来源，把拍卖资金又用于新的工程建设，把新建的小型水利工程再行拍卖，以卖促建，以建促管，以管促用，以用促效益提高，走出了一条滚动发展的路子。在盘活存量的基础上，增加了总量，实现了国家和集体资产的保值增值。同时，工程购买户对工程像自己的家产一样精心管理，细心经营，使水利工程的效益得到充分发挥。
（二）进一步扩大了农民的经营自主权，促进了水利投入机制的转变，调动了兴办水利的积极性
小型水利工程产权改革实现了责、权、利的紧密结合，使农民群众成了工程的直接受益主体。通过放开小型水利建设权，农民真正成了投入主体，改变了过去那种“等、靠、要”的依赖思想，形成了多元化的投入机制，使水利建设逐步转向民建、民有、民营，走向自我积累、自我发展的路子，促进了全民办水利、社会办水利的整体意识的提高，农田基础设施建设有了很大的发展。
（三）大旱之年显示了民营水利的抗旱作用
大中型水库灌区往往在地势相对平坦或低洼地区，干旱年份，民营水利工程彰显了抗旱效益。特别是山区，如费县实行农业种植结构调整后，出现了许多“无粮村”，果园的生产周期长，需水迫切，大旱之年如果没有小型民营水利工程提供水源保障，将损失巨大。
（四）加快了农业内部结构调整，促进了农村经济的发展
通过产权制度的改革，加快了水利设施建设步伐，水利设施增加，提高了灌溉设施的完好率和使用率，增加了蓄水量和灌溉面积，水利条件的改善，促进了农业内部结构调整。粮食单产大幅度增长。果林经济、大棚蔬菜、水产养殖等高产、高效、优质农业蓬勃兴起，形成了粮油、瓜菜、林果、烟桑、中药材等种植业生产基地，实现了区域化种植、规模化经营。
（五）减轻了农民负担，改善了干群关系
这体现在两个方面：一是农民只交水费，不再分摊水利工程设施的看护、维修费。有的地方看护、维修费进入承包户的经营成本，水费相应上涨，即使这样，农户承担的水费也比以前的费用少得多。二是不再由政府集体出面向农民集资发展水利，大大减轻了由政府行为造成的农民负担，有利于改善干群关系。
（六）促进了农业专业合作组织的发展
农业专业合作组织在农田水利基础设施建设中发挥了重要作用，也使人们认识到农业专业合作组织的重要性，这反过来又促进了农业专业合作组织的发展。
四、农田基础设施建设投工投劳和产权改革效果不佳的原因
（一）没有进行农田基础设施产权改革的原因
有些调查地方基本没有进行产权改革的典型。即使有承包的水库、塘，但承包商户承包的目的是通过养鱼赚钱，而不是为了提供农田灌溉服务。究其原因，各相关利益主体的看法如下：
1.从农民的角度看。本地降雨量较多，农民并不认为水是稀缺品，没有水就是商品的意识，认为水库、塘、堰和渠道是自己修的，水是天上下的，不存在买水的问题。把小型农田水利设施承包出去让他人盈利不合理，因为承包人可能会为了自己的收益而不顾农民的利益。水库等贮水设施承包后，承包人会养鱼等，到抗旱时会发生灌溉用水与养殖等用水的矛盾。
2.从承包人的角度看。没有人愿意通过承包为农户提供农田灌溉服务而赚钱。原因有二：一是收费困难，降雨量多时，丘陵地区可实现自流灌溉，平原地区各家各户可用抽水机在自家田地附近的塘、堰抽水灌溉，或者付费使用抽水专业户的抽水设备灌溉，在这种条件下，抽水是比较方便的，没有产权改革的动力；天旱时，一般使用水库的水灌溉，或通过泵站从河流提水灌溉，使用水库的水灌溉，原则上要按灌溉面积支付水费，但由于涉及用水户较多，很多用户由于各种原因不愿意支付水费，收水费非常困难。承包前，水费一般是由村组从用水户收取，交到乡镇或交到水库管理处。一旦承包，水费是按老办法征收，还是由承包户自己征收?如果由承包户自己征收，难度更大。二是即使承包，收益也不稳定。雨水丰富的年份，水库里的水基本没用，水库和泵站就很难取得收益。
3.从政府相关管理部门的角度看。一是民营产权改革的一个重要前提是要盈利，但从收益角度看，现有泵站的设备老化，效率非常低，能耗非常高，一次性投资更新难度大，必须进行设备更新，否则无人承包。另外，要能盈利，势必提高水费标准，按现在的收费水平不能盈利。一旦发生用水户和承包户之间的矛盾，协调起来将非常麻烦。二是收水费难使得水库不适合承包。以前有的农户交齐了水费，有的农户欠交水费，已交齐水费的农户觉得吃了亏，不公平，用水后也不愿交水费，拒交水费心理很严重。降雨量多的年份，农户用水很少甚至不用水，收水费就更加困难。收水费难使得无人愿意承包受益面大的水库。小的塘堰承包收益不大，即便承包也是为了养殖，不是为了收水费，也不愿承担维护和管理的责任。三是产权改革是试图解决小农田水利的管护和建设问题，但就泵站而言，私人投资主体不会就泵站的更新换代进行投资，因为一次性投资太大，收益也不稳定。即使政府对设备进行更新换代，也难免不出现在承包期内拼设备、吃老本的行为，管护同样也是一个问题。四是有的地方农田基础设施的地理布局特性不适合由私人来经营，如湖北省汉川市的基本特点是大排大灌。从成本角度看，就排涝而言，从田地里→二级支渠→一级支渠→主干渠主要是依靠水的落差，通过水的自流完成，基本不需泵站，从一级支渠→河湖、二级支渠→河湖、主干干流→河湖则需要泵站，但又很难准确地界定谁是真正的受益者及其受益的程度，计量难，收费就非常困难。就灌溉而言，水是逆向流动的，主干渠的水几乎使全市受益，几乎是一个完全的公共品，如果采取由承包户收费的方式，操作成本非常高，不如采取由政府强制收取。二级支渠、一级支渠的水同样受益面积大，同样面临上述问题。五是如果遇到降雨量特别多的年份，汛情严重，水利设施防汛除险的责任难以界定，难以落实，安全无法保障，政府也不放心。天旱年份，通常会发生农业灌溉用水与养鱼用水的矛盾，也不好协调。
（二）农田基础设施投工投劳效果不佳的原因
农村税费改革要求通过“一事一议”筹资筹劳，调查表明，许多地方上实际并没有付诸实施，对此，各方有不同的观点。
1.农民的说法。农民说现在的干部是“各顾各”，没有为农民服务的思想，种好自己的地，搞好自己的经营，再拿点工资，仅此而已。近几年来没有开会讨论过筹资筹劳搞水利的问题，就好象没有这回事。农民认为，对于农田水利基础设施建设，特别是村组级的，是自己的事，自己受益，只要村里组织，都是愿意出工出劳的，没有理由不参与，关键是村里没组织，干部不管。至于出资，则不能出得太多。
2.村组负责人的说法。一是政府财政困难。特别是税费改革后，取消“两工”，县、乡镇级管理的农田基础设施原则上主要由县市乡镇财政资金解决，不能投工投劳，但财政资金匮乏，没有钱就无法进行。另外，许多环节不适合用人工，不能搞人海战，采用机械效率高，但由于财政没钱，又不能以资代劳。二是政策束缚。村组级负责的农田基础设施建设，取消“两工”后要实行“一事一议”，筹劳不超10个劳动日/劳动力年，筹资不超过15元/人年，而且必须是大多数村民同意，实践中只要有极少数个别村民不同意，就难以实行。三是农民工外出。随着经济的发展，农村劳动力外出打工较多，有些打工者的家庭将田地转让给他人耕种，有些打工的家庭农闲时外出打工，农忙时回家种田，在家的时间很少，缺乏投工投劳所必需的劳动力，参与“一事一议”的人数较少。四是农民组织困难。“一事一议”在实践中很难操作，筹工筹劳面临如下几个难题：首先，大量的农村劳动力特别是青壮年劳动力外出，有的全家外出，不能参加会议，无法进行“一事一议”，在家务农的劳动力即使有较强的投工投劳意识也没有用。其次，即使是“一事一议”获得通过，有些人经常不在家，甚至长年不在家，劳动力难以出齐。有些地方试图实行“以资代劳”，让外出的劳动力出相应的资金抵冲劳动日，但外出劳动力长年不在家，或在家也拒绝缴纳，按照现在的政策规定又不能采取强制手段。第三，筹劳有上限规定，筹集的有限劳动力往往难以完成既定的工作量，其结果是或者使工程分期分年进行，或者是简单了事，效果不佳。第四，农村税费改革前部分农民由于各种原因欠交筹资款或没有出工出劳，已交筹资款和出工出劳的农民觉得老实人吃了亏，不愿再参与。总之，农民的“比拼”思想、“平均主义”思想、“各顾各”思想非常重，少数农民的行为会影响到多数农户，难以组织。即使是组织起来，由于筹资筹劳有上限控制，有限的资金和劳动也干不了什么事。五是市县乡镇和村委会不愿组织。有文件规定，1000米以上的渠道疏洗不得使用劳动力，必须使用机械化操作，不能搞人海战，这就要求用资金代替劳动力。但地方政府财政资金不足，上级财政补助有限，筹资又有上限（15元/年人），筹不齐又造成新的不公平。如果要变通，势必要形成债务，这是各级政府所不愿意的，县市和乡镇没有钱，宁可少做事，也不办错事。村里筹资面临的难题也有三个：首先，资筹筹劳标准太低，即使完成筹足，也远远不够所需。其次。筹资筹劳由县里统一调度，市县占用了部分指标后，留下来的可用部分很少。第三，部分劳动力外出户不出资也不出劳，由这种不公平导致其它农户也不愿出资出劳。六是政府和村委会没有积极性。政府和村委会的工作人员宁可不作为，也不乱作为，宁可不办事也不办错事，不触政策的高压线，因为触高压线很可能会受到处罚，自己在这个位置上不一定能干多久，抱着“多一事不如少一事”的心态。
3.县市与乡镇负责人的说法。一是政策方面的问题。以前交税费是按亩平均交，现在筹资按人平均交，筹劳按劳动力平均交，标准不统一，农民有抵触情绪。“一事一议”仅限于村组范围内，而且操作困难，现在筹资筹劳实行上限控制，有限的资金和劳动难以办事。县市和乡镇主要依赖于上级财政的转移支付，但转移支付可用于农田基础设施方面的资金有限。二是操作方面的问题。税费改革前，水利方面的投入是逐级分解的，县市负责的水库和渠道按受益面分解到乡镇，乡镇再按受益面分解到行政村，行政村再按受益面分解到村民小组；乡镇负责的水库和渠道按受益面分解到行政村，行政村再按受益面分解到村民小组；行政村负责的水库和渠道按受益面分解到村民小组；最后都由村民小组组织投资投劳实施，县市乡镇和村则从资金方面给予支持。税费改革后，行政村和村民小组负责的水利设施原则上可通过“一事一议”组织实施，但县市和乡镇负责的水利设施不能通过“一事一议”实施，平调村通过“一事一议”所形成的资金和劳动也受到严格限制，原则上主要依靠财政资金和收取的水费，但税费改革后县市和乡镇财力下降，所收取的水费不得不用于发放水库管理人员的工资和办公费用，无力搞建设。三是村组负责人和乡镇干部的问题。除了政策性和体制性方面的原因外，一些村组负责人和乡镇干部确实存在“得过且过”、“多一事不如少一事”、“不求有功，但求无过”的思想，在自己的任期内不愿去找麻烦，不愿意去冒触政策高压线的风险，能凑合过去就尽量凑合过去，只要没有来自上级的压力，就听之任之。四是农民的问题。现在农民外出打工收入增加，农业的比较收益下降，市场意识增强，这是好事，有利于农民增收；但另一方面也导致农民忽视农业，对农业增产增收兴趣不大，干什么事都讲钱，集体意识淡薄，对集体事务漠不关心，很难组织起来。
五、各地的不同做法给我们的启示
总结山东省和湖北省的成功和不足之处，农田水利基础设施建设投工投劳和产权改革本质可以归结为效益问题和组织问题。综合两省的实践，我们可以得到一些有益的启示。
（一）能够带来一定的净收益是农田水利基础设施产权改革实行和巩固的前提
1.收益。农田基础设施产权的收益主要表现为两个方面：一是向使用者收取的水费（使用者付费），二是利用农业基础设施从事其它多元化经营所取得的收益。如孝感市孝南区西河镇李祠村在外从业致富的李如阶，为了解决长期缺水问题，2001年回乡投资20多万，扩建了一口3公顷的李祠大塘，抗旱用水无偿提供，收入主要来源于塘里养鱼，水面养鸭，塘边建猪圈，周边种花草。
2.成本。一是购入成本。因获取全部或部分产权而支付的成本，表现为产权获取人获取全部或部分产权一般要向原产权拥有人一次性或经常性地支付一定的费用，如购买价格、承包费、租赁费等，当然少数情况下也会表现为获取一定的补助。二是维护和运行成本。农田基础设施维护需要大量的资金，这往往是承包户所难以承受的；收水费也是一件非常困难的事，由于各种原因农民常常拒交水费，降雨量多的年份，农户用水很少甚至不用水，收水费就更加困难。三是或有成本。即因自然灾害难以抵御、外部性难以克服而带来的损失。由于不可抗拒的自然灾害，如大旱年份，为了保证农业生产，政府会界入，强制供水，给养鱼等造成损失；降雨量特多年份，排涝量大，工程量大，还会造成水库、水塘、渠道溃决，给养鱼和其它经营造成损失。
农田水利基础设施产权改革涉及农田水利基础设施建设和维护成本如何重新分摊、收益如何重新分配，实际上就是利益格局的重新调整。如果利益相关人不能实现成本与收益的匹配，不能实现收益大于成本，那么产权改革是难以实施的，或者即使勉强实施，也难以持久。
（二）农民的需求是农田水利基础设施投工投劳建设和产权改革的原动力
农田水利基础设施最终是为农民服务的，农民最能体会到从中的受益程度。愿意还是不愿意进行投工投劳建设和产权改革，农民最有发言权。换言之，农民的需求程度是小型农田水利基础设施建设投工投劳的原动力。
例如，费县黄土庄村水塘的拍卖改革和“三联办水”建设水库，首先是因为种植结构的调整，由粮食作物改种经济作物，对水的需求量大大增加，水的“稀缺”导致水“贵”，水“贵”导致“商品”意识增强；其次是因为经济作物的经济效益大大高于粮食作物，高收益导致种经济作物的积极性大大提高。这两方面的原因导致农民对“水”和“水利设施”的需求大大提高，使得农民有积极性对小型农田水利基础设施进行投工投劳建设和产权改革。反过来，费县刘庄镇以工业和第三产业为主，对农业的依赖程度非常低，农民对“水”和“水利基础设施”的需求程度非常低，没有进行小型农田水利基础设施投工投劳建设和产权改革的动力。
（三）政府有关部门的支持是小型农田水利基础设施建设和投工投劳和产权改革的助推力
政府部门的支持主要表现在两个方面，一是政治上的支持，二是经济上的支持。早期的产权改革探索往往面临意识形态的束缚，需要支付一定的组织成本和冒一定的政治风险。费县黄土庄的小型农田水利基础设施产权改革初期是得到政府有关部门的默许，这是产权改革得以进行的政治前提；改革探索成功后，又得到政府的认可，并在全县范围内推广，这是全县小型农田水利基础设施产权改革全面推开的重要助推力。
农田水利基础设施建设，既需要投工投劳，还需要投资，投资主要表现为购买钢筋、水泥、砂子和炸药，机械搬运，技术设计与勘测等，没有投资，单靠投工投劳是难以完成的。政府在投资方面给予的支持和补助是投工投劳得以进行的重要前提之一。此外，农田水利基础设施投工投劳建设和产权改革还涉及到农户与农户，特别是组与组、村与村之间的占地和受益成本的合理分摊问题，政府有关部门在协调这些矛盾方面发挥了重要作用。
（四）有效的组织是农田水利基础设施投工投劳机制和产权改革的粘合剂
推进投工投劳建设和产权改革都必须有一个强有力的组织主体，有效的组织起到粘合剂的作用。调查研究表明，农田水利基础设施建设投工投劳和产权改革搞得好的地方，都是组织效率高的地方。
农田水利基础设施投工投劳涉及到两个阶段，一是新建农田水利基础设施阶段的投工投劳，二是农田水利基础设施维护阶段的投工投劳。当前面临的突出问题是，农村税费改革后，取消“两工”，代之以“一事一议”，筹资筹劳，但如下几个方面的原因使得“一事一议”议不起来：一是大量农民工外出，导致有的农户不能投工投劳，农户之间难以平衡，少数农户的不作为导致所有农户的不作为；二是实行家庭承包后农户“各顾各”，个人意识增强，集体意识淡化，没有单个农户愿意组织；三是村民委员会和村民小组的负责人的责任意识不够，抱着。“宁可不作为，不可乱作为”的态度。即使“一事一议”能议起来，由于上限控制，筹集的有限资金和劳动也干不了什么事。
产权的改革除了要实现成本与收益的匹配外，改革本身也是要付出组织成本的。现行产权改革实施困难，除了因 为净收益存在问题外，另一个重要的原因就是产权改革的组织者缺位或者是组织者不作为。如村民小组或村委会等嫌麻烦，怕担风险，只要能过得去，就不愿去改善。
（五）产权改革（明晰产权）是小型农田水利基础设施投工投劳建设的定心丸
从一定意义上说，投工投劳的前提是必须解决农田水利基础建设的成本和收益分摊问题，而明晰产权除了规定了成本如何分摊，更重要的还在于规定了收益如何分割。产权改革保证了“有投资就有回报”，体现了“谁投资、谁受益”，给农民从事投工投劳建设吃了一剂定心丸。
（六）专业合作组织是农田基础设施投工投劳建设和产权改革的重要参与者
大刚庄乡黄土庄村部分村民自愿以工、料、机械、资金等多种形式参与工程建设，逐步形成了联合建设、联户管理、联户受益的“三联农水合作社”建设和管理模式，闯出了一条“以社建水”的新路子。费县方城镇农业综合开发节水农业示范项目，通过合作社管水，有效的解决了重建轻管，水利设施效益低的问题，闯出了一条“以社管水”的新路子。
编 辑: 张 虎 |
